Impressie van het Hoefkwartier, beeld: Hagedoorn ontwikkeling
Op 23 augustus vindt de eerste confrontatie tussen de raad en de nieuwe wethouders plaats. En meteen met één van de belangrijkste onderwerpen voor de komende tijd: de uitvoering van de nieuwe Omgevingswet en vooral de rol van de participatie daarin. Begin september moeten knopen doorgehakt worden.
De komende tijd moeten er veel woningen worden gebouwd en de Omgevingswet is het instrument van de gemeente om te bepalen waar deze woningen komen. Maar dit mag niet zonder enige vorm van participatie van de belanghebbenden. De raad heeft de vorige periode al kunnen oefenen met de participatie en dit stemt niet tot tevredenheid, bijvoorbeeld bij de Hoef. Burgers, maar vaak ook de raad, voelen zich achtergesteld en niet gehoord. ‘Welke invloed heeft de participant?’ is dan ook de naam van de motie die komende 23 augustus besproken wordt in de raad. De motie werd oorspronkelijk ingediend door Lijst Molenkamp en is nu opnieuw ingediend door Amersfoort voor Vrijheid.
De gemeente Amersfoort heeft in 2019 gekozen voor een passieve rol bij participatie. De actie ligt bij de initiatiefnemer: degene die het bouwproject start. Is er een verband tussen deze rol van de gemeente en de onvrede bij burgers en raad? Tijd voor een analyse. Allereerst kijken we naar de landelijke Omgevingswet die alle kaders bepaalt. Daarna naar de wijze waarop de gemeente Amersfoort daar invulling aan heeft gegeven, en vervolgens naar de invulling van andere gemeenten van gelijke omvang. Wat is er nodig om participatie succesvol te maken?
Teveel bezwaarschriften
Een veel gehoorde klacht bij woningbouwprojecten is de stroperige, langdurige besluitvorming. Tussen start van een bouwproject en realisatie kunnen soms meerdere jaren zitten. Dit komt niet alleen door de vele verschillende wetten waaraan voldaan moet worden, maar ook omdat burgers vele bezwaarschriften opstellen die de Raad van State allemaal moet behandelen. Deze Raad is nu al overbelast en de behandeling van een bezwaarschrift neemt vaak een lange tijd in beslag. In die tussentijd kan er niet gebouwd worden.
De nieuwe Omgevingswet moet dit probleem oplossen door enerzijds alle bestaande wet- en regelgeving rond bouwprojecten te bundelen en te stroomlijnen en anderzijds om de bestaande relatie tussen burgers en de overheid op dit terrein te verbeteren, en daarmee bezwaarschriften te voorkomen. Bij elk bouwproject moet een afweging gemaakt worden tussen verschillende belangen zoals milieu, verkeer, voorzieningen, veiligheid, maar ook de belangen van de projectontwikkelaar en de bouwer. Het gaat dus niet alleen om het specifieke gebouw, maar nog meer om het gebouw in de omgeving. Vandaar de naam.
Vanaf 1 januari 2023 is de Omgevingswet van kracht en moeten alle nieuwe aanvragen volgens deze wet worden behandeld. De afgelopen jaren zijn veel gemeenten waaronder ook Amersfoort al begonnen met werken in de geest van de Omgevingswet.
Geen vaste vorm en niet verplicht
Burgers zijn het meest geïnteresseerd in de aanvragen voor een specifieke bouwvergunning, bijvoorbeeld een appartementencomplex in het Leusderkwartier. Met name op dit terrein zijn afspraken gemaakt over participatie. De hoop daarbij is dat een goede participatie aan de voorkant leidt tot minder bezwaarschriften aan de achterkant. Feitelijk dus een goede koopmansgedachte: 'de cost gaet voor de baet uyt'.
In de wet staan kaders waaraan de participatie moet voldoen. In de Omgevingswet wordt onder participatie verstaan: het in een vroeg stadium betrekken van belanghebbenden (inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit. Waar het gaat om de vorm van de participatie, is dat aan de gemeente en de initiatiefnemer, vaak een projectontwikkelaar, om dat te beslissen. De locatie, het soort besluit, de omgeving en de betrokkenen zijn immers elke keer anders.
Participatie is niet verplicht bij de aanvraag van een Omgevingsvergunning. Bij het aanvragen van een Omgevingsvergunning, vaak de eerste stap in een bouwproject, moet de initiatiefnemer wel aangeven of en zo ja hoe aan participatie is gedaan, en wat de resultaten daarvan zijn.
Het ontbreken van participatie zal zonder meer meegewogen worden bij de beslissing om de vergunning wel of niet te verlenen.
Richtingwijzer
Hoe heeft Amersfoort dit geregeld? In Amersfoort bestaat de Participatiegids. Deze gids is een richtingwijzer voor het betrekken van belanghebbenden bij ruimtelijke ontwikkeling en vormt daarmee de uitwerking van de inrichting van de participatie binnen de Omgevingswet.
De Participatiegids is niet op een achternamiddag geschreven maar is het resultaat van verschillende inspraakrondes, concepten en uiteindelijk finale besluitvorming in de raad. Dit gehele proces is begin 2019 gestart en in juli 2020 pas beëindigd met het positieve besluit van de raad. Veel energie is gestoken in het betrekken van verschillende partijen zoals projectontwikkelaars, buurt- en wijkvertegenwoordigers (met en zonder inspraakervaring), belangenpartijen (groen, milieu, historisch), en ook betrokken burgers. Een bonte verzameling van betrokken Amersfoorters op zoek naar een goede vorm van participatie.
Ze hebben allerlei dilemma’s besproken zoals het meegeven van vooraf bepaalde kaders (‘het moeten minimaal xx wooneenheden zijn’), maar ook wat de rol van de gemeente hierin is: kaderstellend, adviserend, faciliterend of controlerend? Dilemma’s waar partijen verschillend over denken.
Tevreden?
Procesmatig zou je kunnen zeggen dat de participatie rond de Participatiegids voldoende is geweest. Er heeft uitwisseling van ideeën en standpunten plaatsgevonden, er is naar elkaar geluisterd, er heeft adequate verslaglegging plaats gevonden en uiteindelijk heeft de raad een beslissing genomen. Maar of iedereen met de uitkomst tevreden is, is nog maar de vraag. In ieder geval veel bewoners niet.
In de participatiegids worden drie situaties geschetst voor participatie. Bij ’eenvoudige ontwikkelingen’ laat de gemeenten het aan de projectontwikkelaar over om in gesprek te gaan met mogelijke belanghebbenden. Dat moet gebeuren op het moment waarop het nog mogelijk is om de plannen aan te passen. Bij ‘minder complexe ontwikkelingen’ beveelt de gemeente aan om een omgevingstafel' op te zetten. Bij de ‘meest complexe ontwikkelingen’ beveelt de casemanager van de gemeente een projectgroep aan.
Weet je niet wat onder een ‘minder complexe ontwikkeling’ valt? De participatiegids ook niet. Die geeft in ieder geval geen duidelijke definitie voor een ‘minder complexe’ of een ‘complexe ontwikkeling’. Dit wordt namelijk bepaald door de inschatting van de casemanager. Ook zijn de omgevingstafel en projectgroep niet gedefinieerd. Opmerkelijk detail is dat er alleen een gemeentelijke projectgroep komt in overleg met en op kosten van de initiatiefnemer. De gemeente kan dit dus niet opleggen.
Over gemeentegrenzen heen
Alle gemeenten hebben te maken met de nieuwe Omgevingswet en zijn bezig om deze lokaal handen en voeten te geven. Het is altijd handig om over de eigen gemeentegrenzen heen te kijken om te zien hoe andere gemeenten de participatie binnen de Omgevingswet hebben opgepakt. Een rondgang op het internet bij de gemeenten die qua inwonertal het dichtst bij Amersfoort zitten geeft een versnipperd beeld.
Sommige gemeenten zijn nog met de uitwerking bezig en bieden nog weinig concrete maatregelen over de invoering van de Omgevingswet. Dit is ook nog niet nodig omdat de invoering enige malen is uitgesteld en nu pas op 1 januari 2023 officieel wordt ingevoerd. Andere gemeenten zijn al verder en komen met concretere invullingen, zoals ook in Amersfoort.
Toch zijn er een paar interessante verschillen. Soms staat bij de uitwerking expliciet vermeld dat de gemeente de participatie toetst, zoals of er participatie is geweest, hoe dit heeft plaats gevonden en wat er met de uitkomsten is gebeurd. Soms zijn ook de rollen van de gemeente verder ingevuld, namelijk die van hoeder, sparring partner, partner, toetser, belanghebbende of initiatiefnemer.
De gemeente Arnhem heeft zelfs de participatienoodzaak concreet gemaakt met een scorelijst van vier vragen die het participatielevel duidelijk maakt. Daar waar de participatiegids van Amersfoort de keuze voor participatie vooral laat afhangen van de beoordeling van de casemanager, kiest Arnhem voor een meer gewogen afweging waarbij de antwoorden van de initiatiefnemer leidend zijn, maar die de gemeente wel toetst.
Al lezend kom ik tot de conclusie dat de invulling van de participatie door de gemeente Amersfoort wat vrijblijvender is geformuleerd, met een minder actief betrokken overheid. Dit maakt participatie nog niet direct minder nuttig. Om dat te onderzoeken, heb ik alle vergaderingen rond dit thema (Omgevingswet en omgevingsvergunningen) afgeluisterd en de bijbehorende stukken bestudeerd. Daarbij is mij een aantal zaken opgevallen die een optimale participatie in de weg staan.
Verschillende doelen en belangen
Binnen een participatieproces zijn grofweg drie partijen te onderscheiden met verschillende doelen en belangen. Allereerst is er de partij van de bouwers, die vooral denken in een businesscase (lees: winstgevendheid). Op kosten moet zoveel mogelijk bespaard worden en participatie is ook een kostenpost. Insteek is dan ook vaak een minimale, noodzakelijke participatie, maar geen optimale participatie. Recente ervaringen zoals bij de Hoef (zie bijvoorbeeld de discussie in de raad rond 'Aanvullende kaders Hoefkwartier van 31 mei 2022') leren dat bouwers vooral geïnteresseerd zijn in winst maken en niet in het oplossen van een maatschappelijk probleem. En logisch, dit is niet de rol die zij vervullen in dit economisch stelsel.
De tweede partij zijn de burgers, die vooral in termen van leefbaarheid denken. Dit is meer dan alleen een gebouw, maar gaat ook over groen, verkeer, sociale cohesie. Niet altijd zaken die voor de bouwer interessant zijn en waar hij vaak geen invloed op heeft. De derde partij is de partij van de bestuurders (de gemeentelijke organisatie en raad) die uiteindelijk een besluit moeten nemen, waarbij vooral juridische, bestuurlijke en politieke belangen een rol spelen. Er zijn verschillende partijen met verschillende belangen, die dus anders in de wedstrijd staan.
Gebrek aan kennis
Wat daarnaast minder bevorderlijk is voor de participatie is het verschil in kennis en ervaring. Vooral burgers delven het onderspit door gebrek aan tijd, kennis en ervaring met dit soort processen. Burgers maken het meestal maar één keer mee terwijl bouwers en bestuurders vaker met dit bijltje hakken.
Ook is er een verschil in taal, en dan niet alleen in het gebruikte vakjargon bij bouwers en bestuurders, maar meer op metaniveau. Terugluisterend moest ik vaak denken aan een populair relatieboek uit de jaren negentig Mannen komen van Mars. Waar bouwers en bestuurders (gechargeerd) uitmunten in technische, juridische, en politieke en vaak abstracte formuleringen, praten burgers over emotionele zaken zoals welbevinden, woonplezier. Luister bijvoorbeeld naar de bijeenkomst van 14 juni j.l., 'Kaders voor inhoud en proces Bosweg'.
Afgehaakt
Maar er is meer! Er is nog een onderliggende factor binnen het participatieproces die steeds dominanter lijkt te worden en participatie bemoeilijkt. In de Atlas van afgehaakt Nederland beschrijven de auteurs - aan de hand van verschillende onderzoeken – een (groeiende) groep van Nederlanders die zich niet meer herkent in de overheid en zich er steeds meer vanaf wendt. Dit uit zich niet alleen in het niet meer stemmen bij verkiezingen, maar gaat verder. Alles wat een overheid zegt of doet wordt in twijfel getrokken. De overheid is haar gezag en legitimiteit kwijt. De partijen die in Amersfoort samen het college vormen, hebben 55% van de uitgebrachte stemmen behaald maar dit is nog geen 31% van het totaal aantal stemgerechtigden. Dat is niet bevorderlijk voor de legitimatie van besluiten.
Deze situatie is ook binnen de participatie in Amersfoort herkenbaar. Burgers voelen zich vaak niet gehoord door de bouwer en bestuurders. Men denkt niet meer in samenwerking maar in tegenstelling, hoewel dit niet altijd wordt uitgesproken tijdens officiële bijeenkomsten. Een geloof in het algemeen belang is tanende, er is sprake van groepsbelang. Appelleren aan de hoofdgedachte binnen de Omgevingswet, namelijk dat er meer ruimte voor initiatieven en lokaal maatwerk komt waardoor overheden, inwoners en ondernemers worden aangespoord om open, samenhangend, flexibel, uitnodigend en innovatief aan de slag te gaan, is niet voldoende. Er moet meer gebeuren, maar wat?
Oplossingen
Is participatie binnen de Omgevingswet gedoemd te mislukken? Deze vraag valt lastig te beantwoorden omdat de Omgevingswet nog moet beginnen, maar op basis van bestaande ervaringen kunnen wel een paar kritische succesfactoren benoemd worden.
Allereerst de rol van de gemeenteambtenaren. Amersfoort heeft gekozen voor een passieve rol, de actie ligt bij de initiatiefnemer. Controle op het participatieproces lijkt ook geen rol voor de gemeente te zijn. Een aantal keren kwam bijvoorbeeld pas bij de behandeling in de gemeenteraad -via insprekers- naar voren dat niet alle belanghebbenden in het proces waren betrokken. De gemeente heeft meerdere rollen; maak deze ook duidelijker in het proces, misschien zelfs organisatorisch door verschillende rollen bij verschillende afdelingen te beleggen.
Eén van de gedachten binnen de Omgevingswet is dat investeren aan de voorkant leidt tot minder procedures aan het eind. Hier zou een verdienmodel voor de gemeente kunnen liggen. Immers de kosten van participatie liggen bij de initiatiefnemer terwijl de kosten van bezwaarschriften en dergelijke bij de gemeente liggen. Actieve bemoeienis bij participatie kan dus lonend zijn. Bekeken zou moeten worden of een dergelijke actieve houding past binnen het heersende regiemodel. Het vraagt vooral om een andere mindset bij de ambtenaren.
Twee minuten
Ten tweede is er de rol van de gemeenteraad. Tot op heden krijgen insprekers twee minuten de tijd om hun bezwaar kenbaar te maken. Bij de huisarts krijg je meer tijd om te vertellen wat er scheelt. Neem tijd en ruimte om met partijen te spreken, te horen en maak de belangenafweging transparant. En -misschien nog belangrijker- doe aan nazorg. Bedenk ook kaders voor leefbaarheid. Hoeveel groen is nodig in de wijk, hoeveel gemeenschappelijke ruimten, zoals sport- en speelplekken? Burgers en bouwers krijgen dan houvast bij de plannen.
Ten vierde: erken de verschillen in de partijen ten aanzien van belangen, kennis en taal. Stimuleer eerst een situatie van groeiend vertrouwen door bijvoorbeeld een training participeren (wat is het wel, wat niet?), kennis over gemeentelijke procedures en aanverwante besluitvorming rond het bouwproject, vooral ten behoeve van leefbaarheid. Blijf zorgen voor een gelijk speelveld.
Verzin bij de participatie een multichannel strategie, waar belanghebbenden via verschillende kanalen benaderd en geïnformeerd worden. Beschouw belanghebbenden als klanten en behandel hen zo. Tenslotte: maak gebruik van de kennis en ervaring van andere gemeenten. Beter makkelijk gejat dan moeilijk bedacht.
Mogelijk
Is goede participatie mogelijk? Zeker wel! Maar dan moet vooral werk gemaakt worden van een nieuwe gedachtegang in deze wet, namelijk dat niet de juridische regelgeving leidend moet zijn. Overheden, burgers en ondernemers worden volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten aangespoord om open, samenhangend, flexibel, uitnodigend en innovatief aan de slag te gaan, waarbij uitgegaan wordt van vertrouwen in initiatiefnemers, vertrouwen van de burgers in de overheid en vertrouwen tussen de overheden. Maar vertrouwen komt te voet en gaat te paard. Er zal dus nog heel wat water door de Eem moeten stromen om het vertrouwen te herwinnen.
Ook moeten partijen leren wat participatie (volgens de Omgevingswet) níet is. Participatie is niet synoniem aan draagvlak. De belangen en uitgangsposities kunnen verschillend zijn. Wel moeten alle argumenten en belangen gewogen worden. Ook is participatie niet altijd verplicht. Voor initiatieven die passen binnen het omgevingsplan is geen extra participatie nodig. Participatie is vormvrij: het zijn niet altijd intensieve, langdurige gesprekken. Participatie tast het recht van de burgers niet aan. Participeren moet je leren!