Een raadslid weet tien tot vijfentwintig procent van wat er speelt, een wethouder vijftig en de ambtenaren honderd procent. Dit zei wethouder Mirjam Barendregt ooit in een interview nadat zij was afgetreden. Het is een treffend beeld van de verhoudingen.
De rol van de raad heb ik al eens besproken. Het dualisme kent echter ook nog een andere kant. De rol van het college van burgemeester en wethouders én de rol van de ambtenaren. Vorige week werd er een bijzondere inkijk gegeven bij het debat over de affaire Rusthof. Ik wil die kwestie niet behandelen, daar is al genoeg over gezegd. Het debat zelf is zeker de moeite van het bespreken waard, maar vooraf iets over de posities in het gemeentehuis.
Rolverdeling
Het college van B&W is een uitvoerend orgaan. De gemeenteraad is het hoogste orgaan in de stad en bepaalt het beleid. Het college wordt geacht dit beleid uit te voeren en daarbij het ambtenarenapparaat aan te sturen. Bij de invoering van het dualisme is de rolverdeling nog scherper geworden. Er zijn speciale wettelijke taken toegewezen die het college kan en moet uitvoeren. Het college legt volledige verantwoording af aan de gemeenteraad en informeert actief over onderwerpen die spelen. Het college is politiek verantwoordelijk en voor de gemeenteraad aanspreekbaar.
Zodra een raadslid het heeft over een ambtenaar of alleen maar diens functie noemt, springt de wethouder op en roept: wilt u het niet over ambtenaren hebben, ik ben politiek aanspreekbaar. De filosofie daarachter is, dat een ambtenaar zich niet publiekelijk kan verdedigen.
Om de taken te kunnen uitvoeren heeft het college de beschikking over een ambtelijk apparaat. In Amersfoort zijn dat ongeveer 1000 arbeidsplaatsen (zie https://vng.nl/artikelen/de-waarde-van-een-vast-contract). De ambtenaren zijn ondersteunend aan het college. De ambtelijke organisatie wordt aangestuurd door de gemeentesecretaris en een tweede directeur. Ambtenaren hebben veel eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden om hun taken uit te voeren. De directeur van Rusthof heeft bijvoorbeeld slechts één keer per jaar overleg met de wethouder.
Meestal hamerstukken
De raadsleden hebben met de griffie (circa 8 arbeidsplaatsen) een eigen ondersteuning.
In de praktijk bereiden ambtenaren alle beleidsnota’s en raadsstukken voor. Vaak is binnen het ambtelijk apparaat dan al via verschillende afdelingen meegedacht en het eindresultaat daarvan wordt met de betreffende wethouder besproken. Een wethouder moet sterk in de schoenen staan om hier nog veel aan te veranderen. In het college zijn deze beleidsstukken meestal hamerstukken. Vervolgens ontstaat een vreemd fenomeen, de wethouder vormt als het ware een team met zijn ambtenaren en verdedigt het voorstel bij de raad. De invloed van de wethouder is daarmee teruggebracht tot brenger van de boodschap. Of het er in elke stad zo aan toe gaat, durf ik niet te zeggen, het is wel mijn waarneming dat dit in Amersfoort, zeker in deze collegeperiode, zo werkt.
Rol burgemeester
De burgemeester heeft een eigen verantwoordelijkheid én een dubbelrol. Hij is voorzitter van het college en heeft daarbinnen ook zelfstandig wettelijke taken. In Amersfoort heeft hij ook portefeuilles waarvoor hij verantwoordelijk is: algemeen bestuur, juridische zaken, public affairs, veiligheid, dierenwelzijn en archeologie. Hij is daarnaast voorzitter van de gemeenteraad. Als een onderwerp uit zijn portefeuille in de raad wordt besproken, neemt een raadslid de rol van voorzitter over. Een burgemeester wordt benoemd door de Koning en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ('de Kroon'). Dit gebeurt op basis van een aanbeveling van de gemeenteraad. Een burgemeester wordt benoemd voor een periode van zes jaar. Na iedere periode van zes jaar kan een burgemeester herbenoemd worden. Hij kan niet worden ontslagen door de raad, wel kan de raad het vertrouwen in hem opzeggen. Indien sprake is van een dergelijke verstoorde verhouding tussen de burgemeester en de raad, kan de raad, via de commissaris van de Koning, een aanbeveling tot ontslag zenden aan de Minister.
Affaire Rusthof
Op dinsdag 21 december komt de affaire Rusthof aan de orde. Tijdens die bespreking verbreekt het college de eigen code. Publiekelijk wordt een ambtenaar aan de schandpaal genageld. Het is überhaupt een vreemd debat.
Wilco Plaggenborg, de op non-actief gestelde directeur van Rusthof
De betreffende ambtenaar, directeur van Rusthof, heeft zelfstandig besluiten genomen, die hebben geleid tot de ophef. Volgens de wethouder heeft hij het vertrouwen geschaad, omdat hij de wethouder en de burgemeester niet volledig heeft geïnformeerd. En dat is natuurlijk niet zo vreemd. De directeur zal gedacht hebben, dat het zijn eigen bevoegdheid was en hij voldoende informatie heeft gegeven. Een gebruikelijke procedure. Dat blijkt ook uit het rapport van de nationale ombudsman:
De directeur behandelt de vele, diverse verzoeken die met betrekking tot Rusthof binnenkomen en verleent daarvoor eventueel zijn toestemming. Het is aan de directeur om te beoordelen of, en met wie hij hier overleg over voert. Er zijn daarover geen afspraken gemaakt met het college en er is ook geen staande praktijk dat dit in sommige gevallen gebeurt of moet gebeuren.
Hoe gebruikelijk ook, juridisch gezien was de directeur volgens de nationale ombudsman niet bevoegd:
De Verordening voorziet daar niet in. Een verzoek om de begraafplaats na sluitingstijd te bezoeken behoort daarom door het college van burgemeester en wethouders te worden behandeld, de directeur heeft die bevoegdheid niet.
Paniek
Op het moment dat de krantenkoppen komen, breekt de paniek uit op het stadhuis. Bij mij riep het debat vooral de vraag op of er wel sprake is geweest van crisismanagement. Luisterend naar de verklaringen van wethouder Kees Kraanen en burgemeester Lucas Bolsius, kom ik tot de conclusie dat men niet heeft doorgehad dat er sprake was van een crisis. Er is met ouders gesproken en vervolgens is de nationale ombudsman gevraagd om een onderzoek te doen. Voor de wethouder en de burgemeester aanleiding om verder geen verdere interne onderzoeken te laten doen en de resultaten van het onderzoek van de nationale ombudsman af te wachten. In het debat zegt wethouder Kees Kraanen dat nieuwe informatie pas de reden was om het vertrouwen in de betreffende ambtenaar te verliezen.
En dat raakt de kern van de politieke kwestie in dit dossier. Waarom wordt nu wel een ambtenaar aan de schandpaal genageld en waarom geeft de wethouder nu niet aan dat hij zelf politiek verantwoordelijk is? De nationale ombudsman is hierover ook volstrekt duidelijk:
De gedragingen van deze ambtenaren rekent de ombudsman toe aan het college van burgemeester en wethouders. Daarmee komt de ombudsman tot de conclusie dat het college onjuiste en onvolledige informatie heeft verstrekt.
Veel vragen
Nog vreemder is de rol van de burgemeester. Waarom is hij betrokken in dit dossier? Vanuit zijn portefeuille is nauwelijks een link te leggen met de affaire Rusthof. Wethouder Kees Kraanen is verantwoordelijk voor stedelijk beheer, klimaatadaptatie en groen, gemeentelijke organisatie, informatievoorziening, dienstverlening, ICT, vergunningen, toezicht & handhaving. Deze portefeuille heeft juist wél alle elementen die betrekking hebben op de affaire. Waarom heeft de burgemeester dan het dossier naar zich toegetrokken? Wat is de taakverdeling geweest tussen hem en de wethouder? Het riep ook veel vragen op bij de raadsleden, maar duidelijke antwoorden kregen ze niet.
Duidelijk is wel, dat de burgemeester vrij snel benaderd is door een fractievoorzitter, die weer was benaderd door een vader met een kind op het kerkhof. Dit signaal was voor Lucas Bolsius de reden om contacten te leggen en met de ouders in gesprek te gaan. Hij heeft dit gedaan in zijn rol als burgervader. Dat is begrijpelijk en ook goed verdedigbaar, maar inhoudelijk had hij het aan de vakwethouder moeten overlaten. Daarna is de ambtelijke lijn in werking gezet, de algemeen directeur, gemeentesecretaris Nico Kamphorst, gaat op onderzoek uit en gaat het gesprek aan met de directeur van de Rusthof. Hij heeft hierover teruggekoppeld in het college. In hoeverre daarna de gemeentesecretaris nog een rol heeft gespeeld, is niet duidelijk.
Niet ervaren als crisis
Uit de verklaringen tijdens het debat blijkt dat de wethouder en burgemeester zijn afgegaan op de gegeven verklaringen van de betrokken directeur. Het onderzoek was uit handen gegeven aan de nationale ombudsman. Het idee was blijkbaar dat daarmee alles onder controle was. Het werd niet ervaren als een crisis. Uit het feitenrelaas per datum vanuit het College lijkt het of de burgemeester het dossier heeft behandeld. In hoeverre de wethouder daarbij werd betrokken is uit feitenrelaas niet af te leiden. Voor de wethouder natuurlijk wel makkelijk om op deze manier uit het voetlicht te blijven.
Maar de plaatselijke media bleven het een top item vinden en RTV Utrecht vroeg alle stukken op. Daardoor moest men eindelijk toch een intern onderzoek opstarten en kwamen mailtjes boven water. Vervolgens kwam het onderzoeksrapport en werden de filmpjes beschreven. Dat leidde opnieuw tot paniek op het stadhuis. In een poging tot transparantie werden die filmpjes online gezet, met alle commotie daarover weer tot gevolg.
Wethouder Kees Kraanen: motie van afkeuring.
Het creëert een beeld van chaos en paniek, zonder enig moment van regie. Zelfs in het debat over deze affaire is er geen regie. Het bleef onduidelijk wie nu aanspreekbaar is en waarom wethouder Kees Kraanen niet meer regie heeft genomen. Tijdens het debat gooit hij vervolgens de directeur voor de leeuwen. Vanaf het begin van zijn beantwoording heeft hij het over het vertrouwen in de betrokken directeur. Hij betrekt het nauwelijks op zichzelf. In het debat kondigt hij zelfs aan dat de betrokken directeur niet meer kan terugkomen. Dit is, bij mijn weten, niet eerder voorgekomen in Amersfoort.
Slechte communicatie
Het roept de vraag op waarom het niet als een crisis is gezien. Elke ervaren manager weet dat dit soort kwesties op je pad kunnen komen. Het handelen en de communicatie tijdens de eerste fase (uren) van een crisis zijn bepalend voor de houding van de interne en externe doelgroepen. Belangrijk is het nemen van de verantwoordelijkheid. Zorgvuldige informatie kan de maatschappelijke schade beperken en zorgen voor het behoud van vertrouwen bij klanten en publiek (uitstaling van alertheid, snelheid, oplossingsmaatregelen, initiatief, geen slachtofferrol). Slechte communicatie veroorzaakt twijfel over andere aspecten van de organisatie en het management en schaadt het imago (soms voor altijd). Voorbereid zijn op een crisis is daarom van essentieel belang. Daarvoor zijn hele handboeken geschreven. Blijkbaar is daar geen gebruik van gemaakt.
In Amersfoort hebben we diverse affaires gehad, denk bijvoorbeeld aan het Eemhuis en de datalek-affaire. Daarover werden uitgebreide rapporten geschreven met daarin veel aanbevelingen om het anders te gaan doen. Deze kwestie roept de vraag op of de aanbevelingen opgevolgd zijn. Het lijkt er niet op.
Veel onduidelijk
Voor de raadsleden was het een lastig debat. Er kwamen geen concrete antwoorden en er bleef veel onduidelijk. Het ongenoegen daarover bij de raadsleden was duidelijk zichtbaar. Het resulteerde in een motie van afkeuring voor wethouder Kees Kraanen en een motie van treurnis voor de burgemeester. In de schorsing(en) is hierover druk overleg gevoerd. De enige partij die deze moties niet ondersteunde was de VVD, de partij van de wethouder. De wethouder, tevens lijsttrekker van de Amersfoortse VVD, nam de motie van afkeuring over zijn handelen stilzwijgend in ontvangst. Lijsttrekker Kees Kraanen is voor de komende verkiezingen aangeschoten wild. Zijn functioneren als wethouder is door de mand gevallen. Wellicht had de VVD beter een motie van wantrouwen kunnen accepteren (zonder deze zelf te steunen), dan met een zwaar beschadigde lijsttrekker de verkiezingen in te gaan.
De burgemeester kreeg een iets minder zware motie aan zijn broek, het zal op zijn komende herbenoeming geen effect hebben, maar het is wel een smet op zijn loopbaan.