Bezuinigingen: dat doe je (niet) zo
De gemeente Amersfoort staat aan de vooravond van weer een aantal grote bezuinigingen. In totaal moet voor 24 miljoen bezuinigd worden op de vaste (structurele) kosten. Amersfoort is bekend met bezuinigingen.
Typ in het digitale archief van de gemeente Amersfoort de zoekterm ‘bezuiniging’ en ‘ombuiging’ in en de bovenstaande aantallen treffers verschijnen. Het digitale archief start in 2002. Duidelijk is dat in de periode 2010-2015 Amersfoort ook geconfronteerd werd met bezuinigingen. Wie een bezoek brengt aan het archief Eemland kan nog verder terug in het niet-digitale archief en komt dan bijvoorbeeld uit bij de bezuinigingen eind vorige eeuw (1995), toen in Amersfoort de kerntakendiscussie werd gevoerd en Amersfoort zich omvormde tot een regiegemeente. De uitvoering van taken werd in aparte organisaties geplaatst, zoals bijvoorbeeld de SRO en de verzelfstandiging van theater Flint. De ambtenaren op het gemeentehuis hielden zich alleen nog bezig met het voeren van de regie over deze uitvoeringsorganisaties. Het motto in die tijd was “Doen wat nodig is”.
Waarom bezuinigen?
Zoals alle gemeenten in Nederland ontvangt Amersfoort een bijdrage uit het gemeentefonds. Gemeenten krijgen geld van de Rijksoverheid uit het gemeentefonds. Hiermee betalen zij een deel van hun uitgaven. Gemeenten bepalen zelf waar ze dit geld aan besteden. Zij moeten dit wel uitleggen aan de gemeenteraad. Hoeveel geld gemeenten uit het gemeentefonds krijgen, hangt af van hun kenmerken en belastingcapaciteit. De belastingcapaciteit geeft aan hoeveel belasting een gemeente jaarlijks kan innen.
De Rijksoverheid kijkt bij de verdeling van het gemeentefonds onder meer naar aantal inwoners;
• aantal jongeren;
• aantal uitkeringsgerechtigden;
• oppervlakte van de gemeente;
• grootte van de watergebieden.
Deze kenmerken heten maatstaven. Er zijn meer dan 60 maatstaven. Elke maatstaf heeft een bedrag voor elke 'eenheid’. De gemeente krijgt dus geld voor iedere inwoner, iedere jongere, enzovoorts.
Tussen Rijksoverheid en gemeenten zijn afspraken gemaakt over de omvang van het gemeentefonds. Dit financieringssysteem staat bekend als het trap-op-trap-af systeem. Dit systeem is sinds 1997 in gebruik en betekent dat wanneer het Rijk bijvoorbeeld vijf procent meer uitgeeft dan het jaar ervoor, de algemene uitkering aan gemeenten en provincies ook vijf procent stijgt. In andere woorden: het gemeentefonds en provinciefonds groeien mee met de uitgaven van het Rijk. Maar omgekeerd is ook het geval. Als het Rijk minder uitgeeft (jaren van bezuiniging) dan wordt de algemene uitkering uit het gemeentefonds ook lager. Dit systeem klinkt wellicht logisch, maar maakt structureel begroten erg lastig. Immers, je weet niet wat je inkomsten voor een volgende periode zijn. Daarom wordt er gewerkt aan een nieuwe systematiek, maar deze is nog niet klaar. Voor 2026 en volgende jaren leidt dit tot een korting op de bijdrage van het gemeentefonds van gemiddeld 4% per gemeente.
Inkomsten gemeente Amersfoort
Volgens de laatste jaarrekening (2022) had de gemeente Amersfoort ruim 688 miljoen aan inkomsten, daarvan bestond 64% (ruim 439 miljoen) uit inkomsten van het gemeentefonds. Het overgrote deel van deze inkomsten uit het gemeentefonds was niet specifiek aan een doel gekoppeld en daarmee vrij beschikbaar.
Naast deze inkomsten uit het gemeentefonds kent een gemeente nog een paar andere inkomstenbronnen, waarbij de belastingen en heffingen/leges de belangrijkste zijn. Belastingopbrengsten zoals van de Onroerend Zaak Belasting (OZB), maar ook parkeerbelasting, hondenbelasting, toeristenbelasting en precariobelasting gaan naar de algemene middelen en kunnen voor alle zaken worden ingezet.
Heffingen of leges daarentegen (Rioolheffing, Afvalstoffenheffing, maar ook tarieven voor paspoorten, rijbewijs) zijn inkomsten die gekoppeld zijn aan de benodigde kosten om deze specifieke taken uit te voeren. Deze heffingen of leges mogen nooit hoger zijn dan de werkelijk gemaakte kosten. Met andere woorden: een gemeente kan heffingen of leges niet onbeperkt laten stijgen en/of de opbrengsten gebruiken voor andere doeleinden.
Het is dus voor een gemeente enorm lastig om het jojo-effect van het gemeentefonds op te vangen, zonder aan bezuinigingen te ontkomen. Alleen door enorme verhogingen van de belastingen zou zo iets kunnen, en juiste deze belastingen zijn buiten de huidige bezuinigingsoperatie gehouden.
Bezuinigingen 2010-2015
15 jaar geleden was het ook zwaar weer voor de gemeente Amersfoort. Een aantal jaren lang moest er stevig bezuinigd worden op de uitgaven. Uit een Raadsinformatiebrief (RIB 2013-123) komt het volgende overzicht.
De gemeente Amersfoort had in deze periode niet alleen te maken met landelijke bezuinigingen, maar kende ook eigen problemen met overschrijdingen in de kosten van het Eemhuis, politieke crisis door het vallen van een college in 2012, en het onder curatele gesteld worden door de Provincie in het eerste halfjaar van 2015. Over het laatste schreef een journalist van Binnenlands Bestuur het volgende:
Amersfoort hield te lang vast aan eigen gelijk
Het preventief toezicht waaronder de gemeente Amersfoort stond tussen januari en juli 2015 was mede te wijten aan het feit dat ambtenaren en bestuurders van de gemeente te lang vasthielden aan hun eigen keuzes en financiële methodieken. De provincie Utrecht bleef te lang onduidelijk over haar oordeel over de begroting.
In 2015 heeft de gemeenteraad van Amersfoort alsnog een herstelbegroting ingediend om aan de voorwaarden van de provincie Utrecht te voldoen, namelijk structurele kosten moeten door structurele inkomsten worden gedekt. In de bezuinigingen heeft toen vooral de cultuur (o.a. de bibliotheek) in Amersfoort het moeten ontgelden.
Paralellen met nu
Zijn er paralellen te trekken tussen de bezuinigingsoperaties uit het verleden en nu? Ik denk van wel. Allereerst zijn er de opvattingen rond financieel bestuur. Ook nu kent de gemeente Amersfoort een afwijkende begroting ten opzichte van andere gemeenten (zie ook hier). Zijn de ambtenarij en de politiek van Amersfoort zoveel slimmer dan van de andere gemeenten? Ik betwijfel het, zeker met de ervaringen van 2015, en de wetenschap dat zoiets wijst op een bedrijfscultuur. En juist een cultuur is lastig is te veranderen, vaak is daar veel meer tijd en inspanning voor nodig.
Verder valt op dat het Collegeakkoord (de afspraken tussen de verschillende partijen die de wethouders leveren) boven de bezuinigingen wordt geplaatst. Feit is dat in het huidige collegeakkoord met de naam ’Akkoord’ voor 20 miljoen aan structurele uitgaven staan ingeboekt, terwijl de omvang van de bezuinigingen al bekend waren. Temporiseren of schrappen in dit wensenlijstje levert aanzienlijke bezuinigingen op. Interessant is om de verschillende lijstjes van bezuinigingsopties die door het college zijn aangereikt, naast elkaar te leggen, en daarbij het lijstje van het collegeakkoord te voegen. Dan wordt nog meer inzicht gegeven in welke keuzes dit college op voorhand heeft gemaakt, maar niet expliciet deelt met de raad (en inwoners van de stad).
Toeristenbelasting wel of niet
De gemeente Amersfoort heeft een haat-liefde verhouding met de toeristenbelasting. Bij elke bezuinigingsronde komt deze post voorbij met wisselend resultaat. Het blijft opmerkelijk dat Amersfoort misschien wel als enige grote gemeente in Nederland de lasten van de toeristen niet in rekening wil brengen bij degenen die er baten voor ontvangen (hotels). Een steeds terugkerende argument is dan dat toeristenbelasting de bezoekers zou weghouden van Amersfoort. Alsof Amersfoort als beste Europese stad van het jaar daarvoor bang zou moeten zijn. Want wie laat een stedentrip afhangen van de hoogte van de toeristenbelasting? Zolang de toeristenbelasting een marginaal onderdeel vormt van de kosten van een stedentrip (overnachting, eten, drinken, vermaak) en Amersfoort in de pas blijft lopen met andere steden is er niets aan de hand. De hoogte van de huidige toeristenbelasting per nacht is lager dan een kop koffie. Een stijging van de toeristenbelasting van € 2,67 naar € 5,00 per persoon per nacht levert meer dan 0,5 miljoen op. Geen klein bier.
Onderzoek op onderzoek
Wat bij de bestudering door de tijd heen ook opvalt, en samenvalt met een opmerking van Norbert van Zwetselaar als inspreker bij de commissievergadering van 2 april jl., is de veelheid aan onderzoeken op verschillende gebieden, die elkaar opvolgen, maar niet altijd tot resultaat leiden. In 2012 tref ik een onderzoek aan van het bureau Fakton met als titel “Second opinion huisvestingsscenario’s Gemeente Amersfoort”, inderdaad een rapport over een nieuw stadhuis. En dit onderzoek leidt weer tot vragen van raadsleden die door ambtenaren en de betreffende wethouder moeten worden beantwoord. Dit gebeurt dan in een raadsinformatiebrief (RIB 2012-128), waar gesproken wordt over de aangetoonde noodzakelijkheid en onvermijdbaarheid van renovatie van het stadhuis en de monumentale status van het stadhuiscomplex. Inmiddels 12 jaar verder, is er de werkelijkheid dat het stadhuis niet gerenoveerd wordt (maar nieuwbouw) en ook niet een monumentale status krijgt (wordt afgebroken). Hoeveel structurele middelen zouden bespaard kunnen worden door minder onderzoek en consistent beleid?
Het valt mij op dat in de stukken die raadsleden ontvangen zelden informatie is opgenomen uit gratis landelijke onderzoeken van gerenommeerde onderzoeksbureaus als Sociaal Cultureel Planbureau en Planbureau voor de Leefomgeving. De gemeente Amersfoort is echt niet zo uniek dat deze landelijke onderzoeken niet zouden gelden voor de Amersfoortse situatie. Dit soort onderzoeken zijn gratis, kennen geen commercieel belang en genieten een goede reputatie. Doorsturen van de samenvatting en/of de begeleidende brief is vaak voldoende om college en raad te informeren. Kortom dezelfde informatie (soms ook beter) tegen lagere kosten.
Werkwijze
Voor de behandeling van de bezuinigingen heeft de raad het college een aantal moties meegegeven. Een daarvan is de raadpleging van de inwoners van Amersfoort, middels motie 2023-130M. De resultaten van deze burgerraadpleging zijn verwoord in het Collegebericht van 28-2-2024. De opbrengst is een breed palet aan bevindingen. Een aantal daarvan hebben zeker relevantie voor de komende bezuinigingen en het gevoerde en te voeren beleid. Er zijn (nog) geen vervolgafspraken met de raad daarover gemaakt. Dat de opkomst een hoog aantal professionals betreft is niet verwonderlijk. Wie denkt dat anno 2024 twee oproepen in de Stad Amersfoort (die niet overal bezorgd wordt) voldoende is, wordt teleurgesteld. Burgerparticipatie vraagt om meer.
De opgehaalde oogst aan bevindingen is gebruikt voor de eerste (openbare) voorstellen tot bezuiniging. Op 21 maart zijn deze voorstellen naar de raad gegaan en hebben raadsleden daarop kunnen reageren, middels het stellen van verduidelijkende/technische, schriftelijke vragen. Vervolgens zijn er 4 bijeenkomsten (commissievergaderingen op 2 en 9 april) belegd tussen college en raad om buiten deze vragen om nog meer tekst en uitleg te geven. De beantwoording van de vragen gebeurt pas op 12 april. Deze late beantwoording van de vragen (na de informatieronden) wordt door veel raadsleden als lastig ervaren. Vaak leveren de antwoorden op deze vragen weer nieuwe (politieke) discussie op, maar daarvoor is geen tijd meer. Wat wringt is de snelheid van het proces. Daar waar ambtenaren en college al langer met de materie bezig zijn, krijgen raadsleden slechts een beperkt aantal weken om tot meningsvorming te komen en alle voorstellen op hun merites te beoordelen.
Wat daarbij niet helpt is dat er wat ‘onduidelijkheden’ in de aangeleverde voorstellen zitten, die raadsleden wat narrig en wantrouwend maken. Ook de bijgeleverde impactanalyse per maatregel stemt niet tot tevredenheid. Vaak staat er niet meer dan dat een maatregel impact heeft, zonder enige concretisering. Voor een college dat zegt twee generaties vooruit te kijken is dit merkwaardig te noemen. Je zou op zijn minst ook bij bezuinigingen twee generaties verder moeten kijken. Het college hanteert dezelfde procedure als bij de behandeling van de parkeervisie Deel I; geef eerst maar aan of met de denkrichting akkoord kan worden gegaan, daarna wordt de bezuinigingsdoelstelling concreet gemaakt en kan de impact bepaald worden. Het college ziet niet dat juist de mate van impact een zwaarwegend argument kan vormen bij de politieke beoordeling. Ook bij vorige bezuinigingsronden kwamen voorstellen voorbij die vervolgens bij de uitwerking niet bleken te kunnen.
Op 23 april 2024 vindt er een peiling plaats, waarbij aan de raadsleden een mening wordt gevraagd over de voorstellen. Pas dan kan over de antwoorden op de gestelde vragen gediscussieerd worden. Er is weinig tijd voor verdere discussie, want half mei moet de kadernota 2025-2028 in concept klaar zijn, waarna begin juli besluitvorming moet plaats vinden. Zoals zo vaak, lijkt het besluitvormingsproces altijd sneller te moeten plaatsvinden dan alle voorbereidingen. Het college heeft bewust afgezien van een lange voorbereidingstijd en is pas najaar 2023 begonnen met de politieke voorbereidingen. Wellicht is dit een van de redenen dat Amersfoort zo slecht presteert in de BDO benchmark Nederlandse gemeenten, waar Amersfoort van alle grote gemeenten er als slechtste uitkomt.
Lessons learned
De vraag die naar boven komt is: in hoeverre heeft de gemeente Amersfoort lessen getrokken uit de verschillende bezuinigingsronden? Op het digitale archief hiernaar gezocht, maar zonder resultaat. En ook in het archief Eemland heb ik geen resultaten kunnen vinden. Wel evaluaties op verschillende beleidsterreinen of programma’s, maar een evaluatie op het totale bezuinigingsproces is niet gevonden. Zelfs een evaluatie over het regiemodel is niet aangetroffen, terwijl het nog maar de vraag is of in de huidige situatie met tekorten op de arbeidsmarkt dit regiemodel nog wel de meest logische keuze is. Het lijkt er dus op dat de gemeente Amersfoort niet uitgebreid en expliciet heeft stil gestaan bij het proces en de maatschappelijke uitkomsten. Financieel klopte alles, maar zijn de verwachte vooronderstellingen uitgekomen? Zijn de effecten van de bezuinigingen op de inwoners juist ingeschat? Met behulp van dit soort evaluaties kan in de toekomst leed bespaard worden, maar misschien zit de sleutel van het geheel wel in het permanent minder structureel uitgeven dan dat ontvangen wordt, en dit betekent iets minder ambitie.